读马克斯·韦伯《经济与社会》官僚制有感

基于韦伯官僚制理论评析“互联网+政务服务”的发展

——读马克斯·韦伯《经济与社会》官僚制有感

摘要：马克斯·韦伯提出的理性官僚制模式理论在现代社会生活中起着十分重要的作用。本文主要探讨马克斯·韦伯《经济与社会》一书中的第十一章有关于官僚制理论的章节，并以此为基础，结合当前“互联网+政府服务”的困境和成都市武侯区“互联网+政府服务”建设的经验，为推进“互联网+政府服务”的运行和建设提出进一步完善的建议。

关键词：官僚制，理性官僚制，互联网+政务服务

一、概括

韦伯所描述的官僚组织结构形式是建立在理性主义基础之上的。根据韦伯对组织权力结构类型的定义，组织权力可以分为传统型权力、法理型权力和魅力型权力。理想的官僚组织结构是以法理型权力为基础的。马克思·韦伯认为，官僚制是一种具有集权统一、命令服从等特点的组织形式，是现代社会法治的行政组织体系。

1、现代官僚制的特征

在《经济与社会》一书中韦伯所提出的现代官僚制具有以下基本特征：（1）规则决定官员管辖权限。组织中存在着由法律或行政规章决定管辖权限的原则，每个组织成员的工作范围都被这种方式明确划分好，按照各自的专业化进行明确分工。（2）层级节制的权力体系。根据职务等级原则和申诉渠道原则建立了公认的上级监督下级的上下级体系。（3）企业管理建立在正式文件的基础上。现代公务员岗位管理必须以规范的法律文件或相应的行政文件的形式表达信息的确定性内容，并以此来区分公私活动，使之成为公务员身份的视觉符号。（4）专业的人员岗位管理制度。根据人员的专业能力来选拔人才，并且根据每个人能力的具体情况来设置他们应该工作的岗位，专职专人，通常也都是以某个专业化领域的培训为前提，培训出适合这项工作的官员。（5）任命工作的基础是官员工作能力的充分发挥。官员一经正式任命，无论其在政府部门的工作是否受到规范，都必须付出其全部工作能力（6）机构管理遵循普遍规则。规则在大体上是稳定的，并且可以学会的，有关这个规则的知识是官员们拥有的特殊技术专长。

2、官僚制发展前提及长存原因

根据历史经验来看，如果没有货币经济，官僚制结构很可能无法避免实质性的内在变化，所以货币经济的发展对于官僚制能够长久的运行起着至关重要的作用。但是，稳定的税收制度才是官僚制能够存在并且长期发展的先决条件。在以实物形式分配固定收入的时代，官员在经济上的地位与企业纳税人相似。这意味着将买卖官职作为组织和个人的收入来源，这种组织被称为俸禄制官职组织。但这种以实物形式为官员提供资金的服务和用益权转移，往往导致官僚主义的废除。只有一个完全发达的货币经济体系才能为这样一个税收体系提供可靠的基础，货币经济越高度发达，国家行政机构就会越官僚。

官僚化的基础始终在于行政任务能够在质和量上得到一定程度的发展。大国和大党派是官僚化的典型例子。传统大国的存在和文化的统一不一定取决于官僚结构。这些大国经常表现出不稳定的势力平衡。并且官僚化程度与国家对外扩张的力量直接相关。现代大国在技术上依赖于官僚主义的基础。此外，所有真正的大政党都开始出现越来越多的官僚作风。量变导致质变。行政事务的质的扩张也是导致官僚化的一个强大的因素。在现代国家，由于文明的日益复杂，对行政的需求也促进了官僚制的发展。它体现在四个方面：日益增长的文化需求；随着阶级财富的增长而增长；社会秩序的维护导致了对官僚化的不断需求；各种社会福利政策也有利于引导官僚化；现代独特的交通工具也成为官僚化的先兆。

此外，官僚机构发展的一个决定性的原因是，在纯技术层面上，它们总是优于任何其他形式的组织。这种优越性表现在精确、快捷、清晰、熟悉档案、连续性、审慎性、团结性、严格服从、防止摩擦、节约物资和人事费用等方面，这些都是严格官僚管理的最佳选择。官僚主义提供了实施专业化原则的最佳可能性。凡事处理，主要是指在处理问题时，不按可计算的规则问谁是对象，即坚持非人性化原则。根据前文的概括总结可以看出，韦伯所认为的最合理的统治形式只存在于理论上，而不存在于现实中，正如他在书中提到过的：这种理想的官僚制类型，在历史上没有真正的以“纯粹”的形式出现过。[[1]]

二、案例分析

随着我国由工业社会逐渐转向信息社会，互联网技术日益进步，社会的风险性和复杂性也在增加，在信息时代的背景下，传统的官僚主义特征越来越缺乏。事实上，自从官僚主义的概念被韦伯提出来之后，对于官僚主义的争论就一直没有停止过。竺乾威认为，关于官僚主义的转变主要有以下几种：一种彻底打破官僚主义，以奥斯本的《摒弃官僚制》和登哈特的《新公共服务》为代表；一种主张修改和改造官僚主义，以巴泽雷的《突破官僚制》为代表；还有一种是主张肯定官僚制的优越性，并以葛德塞尔的《为官僚制正名》为代表。[[2]]

2015年，国务院第一次提出了“互联网+”的计划，“互联网+政务服务”融合了互联网信息技术的发展和政府事务服务管理等最新技术成果，是现代政府治理的重要路径，通过将现代治理和互联网思维整合到政府管理和服务流程中，不断提高政府的服务水平和服务能力，促进经济社会健康发展。本文论述了目前“互联网+政务服务”仍然存在的问题，辅以成都市武侯区“互联网+政务服务”的建设经验来进行探讨。

在“互联网+政务服务”的实践中，虽然我们目前已经完成了由管理型政府向服务型政府的转变，但在整个服务的过程中仍然存在执行事务审批的工作人员认识不足、思想不到位的情况，因此他们对于线上审批和网络服务平台的操作不熟练，使用积极性也不高，有时候可能一边在服务大厅收取了电子材料和纸质材料，一边又把纸质材料传回原单位进行纸上审批，部分事务在服务大厅和原单位两头受理，这就产生了一个问题，即企业和群众在审批服务时存在纸上和线上两头跑的问题。有一些政务服务地点只是把事项审批部门和一些工作人员汇聚到一起，但没有包括批准和审计权力，此外，由于可供咨询的渠道有限，缺乏人性化的服务，企业和群众都不知道要去哪里办事。因此，审批过程并未简化，而是变得更加复杂。而成都市武侯区使用人工智能、大数据、云计算等先进技术，并使用“AI审批功能”的自助设备，群众想要办理衣食住行医保等方面的事务都可以通过智能刷脸，真正实现了“信息多跑路、群众少跑腿”。[[3]]

2016年9月，国务院颁布了《政治信息资源共享管理暂行办法》，该办法将政治信息资源共享原则、不共享原则为例外、统一标准、一体化建设作为指导原则。然而，在实际的实施过程中，各政府部门的信息供给是相互独立的，信息平台是相互排斥的，信息处理之间是不相关的，信息屏障不能共享，信息封闭等现象依然存在。有些部门以数据涉及自身秘密或者上级部门不同意等各种理由拒绝共享，导致政务平台数据信息不全面，审批存在困难等问题。另一方面，武侯区正在运用人工智能技术实现智能服务的“人性化+现代化”。他们在AI系统中还加入了电子签字、人脸识别和指纹录取三重保护措施，保障了企业和群众在使用时的隐私性和安全性，也便于数据统计和整理，企业和群众只需要通过一次认证，就可以实现数据共享，进一步推动了企业和群众信息档案的现代化管理，为更方便的办事提供了信息支撑。这不仅仅提高了政府工作的服务效率，为企业和群众节省了时间，解放了管理审批服务的工作人员，而且使他们能够投入更多的时间进行研究，推动政府治理的现代化。“0资料”就可以办理事务从本质上看就是互联网带来的政府管理系统和组织方法的根本性变革，以实现大数据的“网络化管理”。

三、对策建议

为了进一步推进“互联网+政务服务”建设，把新时期行政体制改革与互联网发展紧密结合起来，提高效率，我认为需要做到以下几点：

1、以人民为中心

国务院《关于加快开展“互联网+政务服务”工作的指导意见》提出，要尽可能落实“网上验收、网上处理、网上反馈”三点，使政府服务项目能够实现千方百计、全程上网。由此可见这些服务事项都与企业的发展和人民群众的需求息息相关，这就深入表达了“以人民为中心”的发展思想。因此，政府和社会要加强监督，将“以人民为中心”贯彻落实到政务服务的每一个环节，还可以建立对“互联网+政务服务”的评价体系，收集使用者们的满意度调查，定期反馈群众们的评价意见，以此来不断改进和优化政务服务。当政府分权时，必须完全移交和授权。行政部门原有的一些岗位，必须从审批转为监督，从实际操作上保证分管单位能够平稳运行，能够真正实现“一站式”服务目标。与之相对应的是政府服务人员的选拔和聘用，要求各部门推荐有实力、积极认真的骨干，确保政府服务人员具备良好的服务能力和服务质量。这样，政府服务中心才能真正简化工作流程，使人民群众的生产生活更加便利，使政府达到“全心全意为人民服务”的目的。

2、更好的实现信息共享

在政治服务中，各行政部门实行分工的效率更高，因此在集体办公环境下进行合作是极其重要的，但如果稍有松懈，就会出现官僚主义的弊端。由于各部门利益相关者的影响，部门之间的合作难以开展，但必须要继续推进合作改革，便于开展各项便民利民的活动。打破政府各部门之间的壁垒，建立畅通的信息交流网络，实现电子政务和基层政府服务中心的完美结合。在便民服务中实行“一门受理、信息共享、同步审查”的“一站式”服务目标。[[4]]要努力实现数据交换标准，实现各省、市、县服务中心信息资源共享，实现各政务中心电子监控。推进法人数据库、户籍数据库、企业基础信息数据库电子应用和数据共享机制建设，为网上信息系统核查提供网络支持，提高基层政府服务和行政审批质量。

3、健全相应的法律制度规范

官僚主义是目前我国政府的核心理念。它主要是一种以合理的规则来规范权利的制度,而不是依赖于人的非理性。 由于合法性和权威性不足，政府服务的内部运行机制不完善，常常面临“无法可依、无据可证”的困境，难以继续做下去。法律制度稳定可靠，法制是最安全可靠的。“互联网+政治服务”的实践是丰富的，但仍需要配套的法律规范制度，尤其是在国家和地方立法层面，它可以加强制度体系，增强基础的实践经验，并消除在制度层面共享开发数据的各种挑战。特别是，为了促进政府数据的融合和社会化，并通过相关机构充分利用互联网技术，例如武侯区已经开始积极的在社区治理和服务中传播经验。大数据技术的应用效果无法得到很大提高，就难以促进政府现代化水平的根本改善和质变。

四、结论

政治学家盖伊彼得斯[[5]]曾经指出，“对于转型期国家和发展中国家来说，在追求政府部门最大经济利益的同时，必须强调建立一个可预测的、属于全民的、正直的韦伯式的官僚政府。”我们现在要做的第一件事，不是模仿新的公共管理模式，而是根据我国的实际情况，坚决摒弃传统的官僚主义，学习理性官僚制的理性因素。我们不能成为消极的改革者，我们必须创造变革。

五、参考文献

[1]马克思·韦伯.经济与社会(下卷)[M].第1版.上海:上海世纪出版社,2010.1095-1143.

[2]盖伊·彼得斯,吴爱民,夏宏图译.政府未来的治理模式[M].北京:中国人民大学出版社,2001:10.

[3]屈静茹.从韦伯官僚制评析到现代政府行政改革[J].新西部,2017(18):153

[4]郭祎.新时代“互联网+政务服务”的挑战与对策研究——以成都武侯区实践为例[J].实事求是,2019(01):62-66.

[5]韩永丽.官僚制理论视角下基层政务服务中心建设研究[J].行政科学论坛,2018(04):26-30+32.

[6]竺乾威.官僚化、去官僚化及其平衡:对西方公共行政改革的一种解读[J].中国行政管理,2010,(4).

[7]艾琳,王刚.政务服务管理模式及治理策略选择[J].开放导报.2017(1):104

[8] 孔凡敏,吴湘玲.官僚制行政:理论溯源、经验反思与现实适用性[J].南昌大学学报(人文社会科学版),2015,46(04):52-57.

[9]王翰超.简述官僚制理论产生的条件及原因[J].现代商业,2008(09):175.

[10]刘力.基于韦伯官僚制理论的中国官僚制发展研究[D].东北财经大学,2016.

[1]马克思·韦伯.经济与社会(下卷)[M].第1版.上海:上海世纪出版社,2010.1095-1143.

[2]竺乾威.官僚化、去官僚化及其平衡:对西方公共行政改革的一种解读[J].中国行政管理,2010,(4).

[[3]]郭祎.新时代“互联网+政务服务”的挑战与对策研究——以成都武侯区实践为例[J].实事求是,2019(01):62-66.

[4]艾琳,王刚.政务服务管理模式及治理策略选择[J ].开放导报, 2017(1):100- 105.

[[5]]B.盖伊·彼得斯,吴爱民,夏宏图译.政府未来的治理模式[M].北京:中国人民大学出版社,2001:10.